1.2020年新通過審批煤電總量同比增長231.6%，不利于建設低碳新型電力系統(tǒng)

2021年3月15日，中國政府首次正式提出“以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)”的概念，具體包括要構建清潔低碳安全高效的能源體系，控制化石能源總量，著力提高利用效能，實施可再生能源替代行動。此舉再次表明，國家決策層高度重視“十四五”作為實現(xiàn)未來碳達峰、碳中和的關鍵期和窗口期。

“十三五新核準144.8GW，其中三成集中在2020年”

然而，在建設新型電力系統(tǒng)的布局中，大量新近獲得審批、即將規(guī)劃投建的煤電項目很有可能減緩低碳轉型的速度。國際環(huán)保組織綠色和平最新統(tǒng)計，“十三五”期間（2016年-2020年）新核準總量為144.8吉瓦的燃煤發(fā)電機組，或將加固中國作為全球最大的煤炭消費國的角色。據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會（以下簡稱“中電聯(lián)”）數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，中國煤電裝機容量高達1080吉瓦，占各類電源總裝機容量的49.1%，而煤電發(fā)電量占總發(fā)電量的60.8%。

綠色和平根據(jù)各省級審批部門公開信息數(shù)據(jù)整理分析發(fā)現(xiàn)，2020年共計46.1吉瓦煤電項目通過了地方發(fā)展和改革委員會（以下簡稱”地方發(fā)改委”）的核準，是2019年獲批總量的3.3倍。在“十三五”的收官之年，中國各省地方發(fā)改委新核準的煤電裝機總量延續(xù)了2018年開始逆勢迅猛上升的趨勢，由2019年63.1%的同比增長比率，飆升至2020年231.6%的同比增長率。

“2020年地方井噴式審批，已有四成項目通過環(huán)評”

2.新批煤電數(shù)量在“十三五”U型逆增，煤電風險預警后期松綁

2020年通過核準的煤電裝機總量較之2019年井噴式攀升，約占“十三五”期間通過審批總裝機量的三成。中電聯(lián)和智庫全球能源監(jiān)測平臺（GlobalEnergyMonitor）的數(shù)據(jù)顯示，2020年中國新增運行煤電機組占世界新增總量的約79.5%，居世界第一。

早在2016年，中國國家發(fā)改委和國家能源局為化解“十三五”期間煤電過剩風險，下發(fā)了《關于促進我國煤電有序發(fā)展的通知》等多份文件，要求建立煤電風險預警機制以約束煤電核準規(guī)模。為消解在“十二五”時期核準通過的大量煤電，從2016年開始至2018年，各地方通過核準的煤電項目容量一度大幅下降。然而，在“十三五”后半期，即2019年至2020年，煤電項目核準再次出現(xiàn)”U型逆勢上升”的趨勢（圖1）。2019年通過發(fā)改委核準的總量是2018年的1.6倍，2020年通過總量是2019年的3.3倍。2020年一年內新通過發(fā)改委核準的煤電裝機總量為46.1吉瓦，占“十三五”期間通過發(fā)改委核準總和約31.9%。其“搶閘沖鋒”的能源規(guī)劃老思路，已經(jīng)落后于中央政府在2020年9月莊重宣布的雙碳目標。

自2016年開始，國家能源局每年發(fā)布未來三年內的煤電規(guī)劃建設風險預警，其中，預警結果為紅色代表存在電力冗余，即該地區(qū)不允許新建煤電項目；橙色的地方，則需要慎重決策建設煤電項目（“十三五”期間煤電裝機充裕度預警的地區(qū)數(shù)量詳見圖1）。

圖1.2016年至2020年通過發(fā)改委核準的煤電裝機總量變化趨勢以及國家能源局在2016年至2020年每年發(fā)布的煤電裝機充裕度預警為紅色和橙色的地區(qū)數(shù)量變化。

中國已經(jīng)正式邁入由高速度轉向高質量發(fā)展的“十四五”建設工作，其中，能源行業(yè)能否成功完成綠色低碳轉型，對于推動中國綠色低碳循環(huán)發(fā)展體系建設具有重要意義。中央政府近期首次提出了建設以新能源為主的新型電力系統(tǒng)，意味著傳統(tǒng)煤電角色的革命性調整，因此，中央方針指引和地方實際貫徹對于煤電建設的控制十分關鍵，是扭轉中國電力行業(yè)低碳轉型的重要把手。中央政府應警惕一些地方以保電力供應、釋放煤炭優(yōu)質產(chǎn)能為幌子，上馬不必要的新煤電項目，進一步對煤電存量利用造成負擔。

3.如果新批煤電在未來全部投建，將嚴重影響國家氣候目標早日達成

在2020年的第四季度，共有12個地方的發(fā)改委部門核準通過了總量為8.1吉瓦的煤電項目，占全國2020年通過總量的17.5%。其中，通過新建項目最多的地方是湖北省、江蘇省和貴州省，這些地方分別通過了2.7吉瓦，2.1吉瓦和1.3吉瓦的新項目（表1）。值得留意的是，在9月22日中國宣布3060目標后，地方政府未能采取果斷措施停緩對高碳排放的煤電項目的核準。而嚴控新建煤電項目，將成為中國展現(xiàn)全球氣候領導力的關鍵之舉。

4.警惕富煤省份試圖以煤電項目刺激經(jīng)濟，拖慢全國低碳轉型進程

當前中國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結構、能源消費仍以高碳為主。部分省份過度依賴煤電刺激經(jīng)濟的慣性思維，將深刻影響地方早日落實碳達峰的進程。在整個“十三五”期間，共有27個省、直轄市或自治區(qū)新核準通過了144.8吉瓦煤電項目。發(fā)改委新核準煤電裝機總量最大的地方都是內蒙古自治區(qū)（25.9吉瓦），陜西省（18.7吉瓦），和山東?。?5.8吉瓦）等富煤地區(qū)。經(jīng)統(tǒng)計，中國的富煤地區(qū)（內蒙古自治區(qū)，陜西省，山東省，山西省和貴州?。┰?rdquo;十三五“期間新審批通過的煤電規(guī)模達76.4吉瓦，是全國審批通過總量的52.8%，其中核準通過最多的是內蒙古自治區(qū)和陜西省，分別占富煤地區(qū)群核準總量的33.9%和24.4%左右。

在東部發(fā)達地區(qū)（重大經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域京津冀、長三角和珠三角所覆蓋的省份——北京市，天津市，河北省，上海市，江蘇省，浙江省，安徽省和廣東省）核準通過總量約為25.8吉瓦，是全國審批通過總量的17.8%，總體來說，“十三五”期間富煤地區(qū)通過的煤電總量是東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的3倍左右（表2）。

“地方是全國雙碳目標的基本單位，富煤省份是控制碳排的木桶短板”

綠色和平統(tǒng)計分析顯示，在“十三五”期間富煤省份核準上馬的煤電項目居多，這些地區(qū)的經(jīng)濟增長常年依賴煤炭，但是另一方面也嚴重制約了其能源結構向高比例可再生能源的轉型，并將有可能對中國盡早實現(xiàn)雙碳目標造成負面的影響。

根據(jù)國家發(fā)改委于2021年初發(fā)布的《關于各地區(qū)2019年度能源消費總量和強度雙控目標考核結果的公告》，“十三五”期間新核準煤電總量最大的內蒙古自治區(qū)的雙控目標考核結果為未完成等級，并被予以通報批評。內蒙古在2015年至2019年間的能源消費總量增量高達“十三五”增量控制目標的184%，節(jié)能減排形勢十分嚴峻。

另外，在富煤省份中，陜西省屬于大氣污染防治重點區(qū)域，該省設立了2021年GDP6.5%以上的增速目標，如何做好經(jīng)濟增長和碳排強度控制的平衡是該地方政府需要重點關注的問題。

“十三五”期間及2020年單年核準通過煤電裝機數(shù)量最多的內蒙古自治區(qū)在2021年3月出臺了《關于確保完成“十四五”能耗雙控目標任務若干保障措施（征求意見稿）》，指導提出包含火電等高能耗產(chǎn)業(yè)需在“十四五”期間加快淘汰化解落后和過剩產(chǎn)能，并先行提出將單位GDP能耗下降3%，建立用能預算管理，嚴格控制能耗總量作為內蒙古自治區(qū)今年的年度目標?？梢姡醒雽用孀鞒龇e極的氣候承諾對地方開發(fā)高耗能產(chǎn)業(yè)具有很強的約束力。地方省份是實現(xiàn)全國層面雙碳目標的基本單位，而富煤省份是考驗控制全國碳排總量的“木桶短板”，因此，富煤省份尤其需要考慮暫緩核準未建的煤電項目，對處于審批流程中的項目嚴格審查，并且在“十四五”期間停止核準通過新的煤電項目。

同樣，東部沿海發(fā)達地區(qū)也未能作出停止新批煤電的表率。截至目前，北京市是最早提出碳達峰目標的中國發(fā)達省市，其在《“十三五”時期節(jié)能降耗及應對氣候變化規(guī)劃》中提出“二氧化碳排放總量在2020年達到峰值并盡早達峰”的目標。北京市和天津市是煤電裝機核準通過最少的東部經(jīng)濟發(fā)達省份：北京市沒有出現(xiàn)任何新的燃煤機組核準，天津市通過0.35吉瓦的燃煤機組。在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)中，盡管廣東省在《廣東省“十三五”控制溫室氣體排放工作實施方案的通知》中提出推動全省二氧化碳排放在全國率先達到峰值，但是在“十三五”期間由省級發(fā)改委共核準了包括上大壓下項目在內的6.54吉瓦燃煤機組，是新核準最多煤電裝機的東部沿海發(fā)達省份。

中國是第一個承諾碳達峰的發(fā)展中國家，在尚未出臺具體的碳達峰數(shù)值目標前提下，要在后30年走完發(fā)達國家50-70年完成的里程非常艱巨。自雙碳目標宣布以來，國際社會上的各方皆在關注中國目前在應對氣候變化上采取的具體行動。

后疫情時代的經(jīng)濟復蘇為全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展重新布局，也為更高比例的綠色友好產(chǎn)業(yè)投資提供了機會窗口。另外，考慮到中國“十四五”時期的電力消費將可能受新基建、第三產(chǎn)業(yè)多元用電場景增加、電氣化加速等因素而持續(xù)增長，電力產(chǎn)業(yè)的清潔度和低碳化將更高比例地影響全國綠色發(fā)展的進程。因此，中國應該更快發(fā)展高比例可再生能源，盡快為煤電擴張踩下急剎車。中國作為世界上最大的可再生能源發(fā)電設備生產(chǎn)者，可以充分利用技術優(yōu)勢為自身和其他國家謀求更好的發(fā)展機遇，同時加強氣候承諾的公信力，助力全球低碳能源轉型。

“煤電產(chǎn)能過剩已成共識，能源轉型要抓住達峰窗口期”

截至2020年11月，中國各省的用電最高負荷共計11.8億千瓦，而火電裝機達12.3億千瓦，已超過各省最大負荷的總和，新增煤電將進一步激化存量過剩矛盾，并加大減排難度。與此同時，中國的可再生能源呈現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)摿Α?rdquo;十三五“期間，中國的風電和太陽能發(fā)電的發(fā)電裝機容量年均增長分別為17.55%和35.00%，發(fā)電量年均增長分別為17.97%和40.77%。“十四五”期間，隨著可再生能源逐步高比例接入電網(wǎng)以及煤電存量愈發(fā)冗余，煤電“基荷電源”的角色將逐步淡化，其定位應逐漸轉向配合可再生能源靈活調整出力以保障平穩(wěn)電力供給、以及配合尖峰負荷時段快速出力的輔助調節(jié)型電源。

考慮到煤電項目的運營時間較長，通常為30年，其造成的環(huán)境損失和經(jīng)濟損失將是長期的。在低碳轉型的大背景下，新推進煤電上馬將加大行業(yè)內競爭，將加劇產(chǎn)能過剩、邊際效益愈發(fā)降低，增加資產(chǎn)擱置的風險。如果電廠在外部環(huán)境和競爭影響下出現(xiàn)提前退役、固定成本無法收回、轉為負債等情況，則將成為擱淺資產(chǎn)。據(jù)華北電力大學袁家海教授預測，隨著“十三五”期間停緩機組陸續(xù)投產(chǎn)并繼續(xù)新建煤電，如果在2030年煤電裝機規(guī)模達到12億千瓦，擱淺資產(chǎn)將超過1000億元，而如果任由裝機規(guī)模超13億千瓦，擱淺資產(chǎn)價值將會超4000億元。

國際環(huán)保組織綠色和平與袁家海教授團隊共同發(fā)布的《中國電力安全經(jīng)濟性分析和保障路徑研究》和《中國電力系統(tǒng)靈活性的多遠提升路徑研究》兩份報告指出：“十四五”電力規(guī)劃應平衡電力安全、長期電力系統(tǒng)低碳轉型與經(jīng)濟代價。依靠新建煤電作為保障電力供應安全以及配套可再生能源靈活出力的單向電力保障方式效益低下，并將阻礙可再生能源高比例并網(wǎng)利用。中國以煤電為主導的低經(jīng)濟性、高環(huán)境成本的固化能源結構形態(tài)亟待改變。“十四五”電力規(guī)劃需要促進“源-網(wǎng)-荷-儲”深度互動，從規(guī)劃和機制的更高層面對電力系統(tǒng)的多種靈活性資源進行發(fā)掘和調配，引導電力部門盡快達峰，推動中國氣候承諾早日實現(xiàn)。

5.政策建議：中國的燃煤發(fā)電必須深度減排，促進電力行業(yè)在“十四五”期間碳達峰

為避免實現(xiàn)碳達峰之前再次重現(xiàn)2020年“沖關搶閘，審批上馬”的煤電核準熱潮，綠色和平建議：

● “十四五”能源規(guī)劃的決策部門，需要高度警惕2020年大量煤電項目通過審批對中國3060目標進程的負面影響，在“十四五”能源規(guī)劃中將煤電裝機總量控制在11億千瓦以內，加速電力體系的脫碳進程和盡早達峰。向國際社會展現(xiàn)中國邁出了將提升氣候行動的決心落實到更具體政策的關鍵一步。

● 中央政府的氣候愿景，需要各地方省份積極配合，因地制宜地研究各地能源戰(zhàn)略重點和實施路徑，而非增加經(jīng)濟和環(huán)境壓力繼續(xù)投建煤電上。國家能源局作為《煤電規(guī)劃建設風險預警》政策的制訂方，應堅持統(tǒng)籌全國情況，盡快評估各省電力裝機、用電負荷以及潛在的調峰資源的最新情況，在即將發(fā)布的《2024年煤電規(guī)劃建設風險預警》中，禁止各省進一步審批煤電項目，避免更多的煤電項目在“十四五”期間盲目開工建設。

● 地方發(fā)改委作為煤電項目的審批方，應仔細審視本地中長期電力系統(tǒng)的低碳轉型問題，盡早為打造高比例可再生能源所需的靈活電力系統(tǒng)做準備。其中，各省應在“十四五”期間將重點放在激活存量，喚醒多元存量資源。高效利用“網(wǎng)-源-荷-儲”等電力資源配套可再生能源高比例發(fā)電，提出實際行動方案以執(zhí)行國家發(fā)展改革委和國家能源局關于推進電力源網(wǎng)荷儲一體化和多能互補發(fā)展的指導意見，提高中國氣候承諾在國際上的公信力。由東部發(fā)達地區(qū)引領盡快達成碳達峰碳中和目標，富煤地區(qū)更需要及時調整依賴天然資源發(fā)展的常態(tài)，以能源消費總量和碳排放總量目標倒逼產(chǎn)業(yè)轉型，在形成新的經(jīng)濟增長點的同時加速公平淘汰傳統(tǒng)高排放煤電產(chǎn)業(yè)。

項目介紹：

為推動國內低碳發(fā)展政策和規(guī)劃的制訂及落實，助力中國早日實現(xiàn)碳達峰和碳中和，國際環(huán)保組織綠色和平與中華環(huán)保聯(lián)合會，于2021年聯(lián)合開展“國內低碳發(fā)展政策研究”項目，針對中國短、中、長期低碳發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)與機遇，如區(qū)域競爭與合作、產(chǎn)業(yè)結構調整與再布局、低碳技術可行性、經(jīng)濟性和相關政策機制的配套等議題開展客觀、高質量的分析及研究。

綠色和平：

成立于1971年，是目前全球最大的非營利環(huán)境保護組織之一。總部設立在荷蘭阿姆斯特丹，并在世界55個國家和地區(qū)設有分部，擁有超300萬名核心支持者，集眾人之力共同保護地球。綠色和平尊重多元與民主，承諾以公正獨立的視角將環(huán)境問題呈現(xiàn)給公眾，堅持通過非暴力的方式，推動環(huán)境議題探討與問題解決。

中華環(huán)保聯(lián)合會：

經(jīng)國務院批準、民政部注冊，由熱心環(huán)保事業(yè)的人士、企業(yè)、事業(yè)單位自愿結成的、非營利性的、全國性社會組織。圍繞實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞實現(xiàn)國家環(huán)境與發(fā)展的目標，圍繞維護公眾和社會環(huán)境權益，充分體現(xiàn)中華環(huán)保聯(lián)合會“大中華、大環(huán)境、大聯(lián)合”的組織優(yōu)勢，發(fā)揮政府與社會之間的橋梁和紐帶作用，促進中國環(huán)境事業(yè)發(fā)展，推動全人類環(huán)境事業(yè)的進步。

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